COMMENTAIRE DECISION DU C.S.M-VF-20022022

SIEGEANT EN MATIERE EST-IL COMPETENT POUR EXAMINER

UNE EXCEPTION D’INCONSTITUTIONNALITE ?

Le Conseil Supérieur de la Magistrature, s’est réuni en audience disciplinaire, sous la présidence du Président de la Cour Suprême du Togo, pour statuer sur un présumé comportement d’insubordination de Monsieur BEKETI Adamou, Magistrat, 4ème avocat général près de la Cour Suprême du Togo.

Au cours de cette audience, Monsieur BEKETI Adamou, a soulevé, entre autres moyens de défense, une exception d’inconstitutionnalité, en vertu de l’article 104 alinéa 8 de la Constitution qui dispose : « « Au cours d’une instance judiciaire, toute personne physique ou morale peut, in limine litis, devant les cours et tribunaux, soulever l’exception d’inconstitutionnalité d’une loi. Dans ce cas, la juridiction sursoit à statuer et saisit la Cour constitutionnelle. ».

En réponse à l’exception d’inconstitutionnalité soulevée, le Conseil Supérieur de la Magistrature a, dans sa décision n°001/C.S.M/2022 du 11 janvier 2022, déclaré que : « Considérant que l’article 104 alinéa 8 de la Constitution togolaise du 14 octobre 1992 énonce clairement que c’est au cours d’une instance judiciaire, et ce, devant les cours et tribunaux que toute personne physique ou morale peut in limine litis soulever l’exception d’inconstitutionnalité d’une loi, la juridiction saisie devant dans ce cas surseoir à statuer et saisir la Cour constitutionnelle ;

Considérant que le Conseil Supérieur de la Magistrature est de par la Constitution en ses articles 115 et suivants, une institution de la République siégeant en matière disciplinaire ; qu’il s’évince de cette disposition constitutionnelle que le Conseil supérieur de la magistrature n’est ni une instance judiciaire ni une cour ou un tribunal ; que cela est d’autant plus exact que selon les dispositions combinées de la loi de l’organisation judiciaire ; seules les juridictions civiles, commerciales, sociales et pénales relèvent de l’ordre judiciaire… »

Par cette décision, le Conseil Supérieur de la Magistrature dénie aux personnes faisant l’objet de poursuites disciplinaires devant lui, le droit d’évoquer une exception d’inconstitutionnalité. Selon le Conseil Supérieur de la Magistrature, une exception d’inconstitutionnalité ne peut être soulevée que devant une juridiction de l’ordre judiciaire. Le Conseil Supérieur de la Magistrature siégeant en matière disciplinaire estime ne pas être une « instance judiciaire » encore moins une cour ou un tribunal pour qu’une exception d’inconstitutionnalité puisse être soulevée devant lui.

La décision du Conseil Supérieur de la Magistrature suscite plusieurs questions : Peut-on soulever une exception d’inconstitutionnalité au cours une instance disciplinaire tenue par le Conseil Supérieur de la Magistrature ? Le Conseil Supérieur de la Magistrature, « institution disciplinaire » peut-il examiner une exception d’inconstitutionnalité ?

Ces questions amènent à examiner le statut juridique du Conseil Supérieur de la Magistrature siégeant en matière disciplinaire (I) et l’obligation de sursis à statuer incombant à toute juridiction devant laquelle une exception d’inconstitutionnalité d’une loi est soulevée.

1. Le statut juridique du Conseil Supérieur de la Magistrature siégeant en matière disciplinaire.

Selon l’article 104 alinéa 8 de la Constitution, l’exception d’inconstitutionnalité peut être soulevée au « cours d’une instance judiciaire » devant les cours et tribunaux. L’« instance judiciaire » au sens de cet article doit s’entendre de l’ensemble de la procédure qui se déroule devant les cours et tribunaux c’est-à-dire « une suite d’actes de procédure allant de la demande en justice jusqu’au jugement » peu importe qu’il s’agisse d’une procédure devant une juridiction judiciaire ou devant une juridiction administrative.

La Cour constitutionnelle togolaise définit l’exception d’inconstitutionnalité comme « la possibilité qu'a un justiciable, à l'occasion d'un procès devant les cours et tribunaux, d'invoquer qu'une disposition légale est non conforme à la Constitution et d’obliger cette juridiction à saisir la Cour constitutionnelle ».

Cette définition ne saurait se limiter à la possibilité de soulever une exception d’inconstitutionnalité uniquement, au cours d’une instance judiciaire, devant les juridictions de l’ordre judiciaire mais l’étend à toutes les juridictions.

Dans sa décision n°001/C.S.M/2022 du 11 Janvier 2022, le Conseil Supérieur de la Magistrature, se fondant sur l’article 115 et suivants de la Constitution déclare qu’en tant que « institution de la République siégeant en matière disciplinaire (…) le Conseil supérieur de la magistrature n’est ni une instance judiciaire ni une cour ou un tribunal ; que cela est d’autant plus exact que selon les dispositions combinées de la loi de l’organisation judiciaire ; seules les juridictions civiles, commerciales, sociales et pénales relèvent de l’ordre judiciaire… ».

Un premier élément retient l’attention dans cette décision : le Conseil Supérieur de la Magistrature déclare qu’il n’est pas « une instance judiciaire ». Qu’est-ce que le Conseil Supérieur de la Magistrature entend par « instance judiciaire », étant entendu que dans l’article 104 alinéa 8 le Constituant parle de procédure en cours devant les cours et tribunaux » ? Le rappel, par le Conseil Supérieur de la Magistrature de son caractère disciplinaire dans la première phrase de l’attendu ci-dessus rapporté, fait deviner qu’il s’agit d’opposer la juridiction disciplinaire à la juridiction judiciaire d’autant plus que le Conseil Supérieur de la Magistrature précise au bout que « seules les juridictions civiles, commerciales, sociales et pénales relèvent de l’ordre judiciaire ». En d’autres termes, le Conseil Supérieur de la Magistrature est une institution de la République » qui ne relève pas de l’ordre judiciaire.

Mais, le fait d’être « une institution de la République siégeant en matière disciplinaire » n’exclut en rien le statut de juridiction. La question se pose alors de savoir si, en excluant le caractère judiciaire du Conseil Supérieur de la Magistrature siégeant en matière disciplinaire, la décision n°001/C.S.M/2022 du 11 Janvier 2022 voudrait lui reconnaître un caractère de juridiction administrative. On peut également se demander si le Conseil Supérieur de la Magistrature exclut, tout court, le caractère juridictionnel du Conseil Supérieur de la Magistrature siégeant en matière disciplinaire ; car l’exclusion du caractère juridictionnel priverait la personne poursuivie de certaines garanties d’un procès, dont la possibilité de soulever l’exception d’inconstitutionnalité d’une loi admises devant les juridictions judiciaire et administrative.

La reconnaissance du statut de juridiction au Conseil Supérieur de la Magistrature présente un intérêt majeur. Elle implique le respect de toute une série de garanties notamment : le respect des droits de la défense, la publicité des débats, le caractère contradictoire de la procédure, ou encore le droit d’évoquer une exception d’inconstitutionnalité d’une loi. Ces exigences ont une moindre importance devant de simples autorités ou institutions administratives.

En principe, la distinction entre les juridictions administratives et les autres types d’institutions administratives est opérée par le législateur. C’est en réalité à la loi qu’il revient de conférer un caractère juridictionnel à une institution.

Toutefois, en droit administratif, dans le silence de la loi, la jurisprudence a admis qu’une institution peut être une juridiction.

La loi organique n°97-04 portant organisation et fonctionnement du Conseil Supérieur de la Magistrature n’a pas expressément désigné le Conseil Supérieur de la Magistrature comme une juridiction lorsqu’elle statue en matière disciplinaire.

La jurisprudence administrative togolaise est assez stérile sur la question. Mais l’on peut se référer à la jurisprudence française d’avant l’autonomie du Togo le 27 avril 1958 pour trouver des réponses.

Ainsi, dans l’arrêt Bayo du 12 décembre 1953, le Conseil d’Etat français avait jugé que les ordres professionnels rendent des décisions de justice lorsqu’ils statuent sur des poursuites disciplinaires. En revanche, ils n’ont pas le caractère de juridiction lorsqu’ils statuent sur des recours qui visent à régler des litiges qui ont pour origine des décisions qui n’ont pas le caractère d’une sanction. Il en résulte que ces décisions peuent faire l’objet d’un recours pour excès de pouvoir et non pas d’une procédure d’appel ou de cassation puisqu’il s’agit d’actes administratifs et non pas de jugements.

La jurisprudence Bayo a donc dégagé deux critères qui permettent de qualifier un organisme professionnel de juridiction.

Le premier critère concerne la nature de la matière sur laquelle statue l’organisme et le second critère est la valeur juridique de la décision prise.

La nature de la matière

Selon l’arrêt Bayo, un organisme professionnel, pour être qualifié de juridiction, doit siéger dans une matière disciplinaire.

Le Conseil Supérieur de la Magistrature, outre ses attributions administratives, siège en matière disciplinaire, comme dans l’affaire BEKETI. Le Conseil le rappelle lui-même dans sa décision n°001/C.S.M/2022 du 11 Janvier 2022 en relevant que « … le Conseil Supérieur de la Magistrature est de par la Constitution en ses articles 115 et suivants, une institution de la République siégeant en matière disciplinaire ; »

Ainsi dans l’affaire BEKETI, le Conseil Supérieur de la Magistrature, siégeant en matière disciplinaire, remplit le premier critère dégagé par l’arrêt Bayo pour être qualifié de juridiction.

Existence d’un pouvoir de décision

En plus de statuer comme Conseil de discipline, un organisme professionnel ne peut être qualifié de juridiction que s’il dispose d’un pouvoir de décision. Un organisme qui ne peut qu’exprimer des avis ou formuler des propositions n’est alors pas une juridiction. Dans l’arrêt Bayo, le Conseil d’Etat français a estimé que lorsque les décisions des organismes disciplinaires sont susceptibles d’un recours en appel ou en cassation alors, ils rendent des décisions de justice.

Le Conseil Supérieur de la Magistrature, siégeant en matière disciplinaire peut prendre des sanctions, des décisions de justice. La preuve, le Conseil Supérieur de la Magistrature a infligé à Monsieur BEKETI une réprimande. . La décision rendue par le Conseil Supérieur de la Magistrature est susceptible de pourvoi devant la chambre administrative de la Cour suprême. L’article 12 de la loi organique n°97-05 du 06 mars 1997 portant organisation et fonctionnement de la Cour Suprême dispose « La Chambre administrative de la Cour Suprême connaît : (…) des pourvois en cassation contre les décisions des organismes statuant en matière disciplinaire. (…) ».

Ainsi le deuxième critère retenu par l’arrêt Bayo est également rempli dans l’affaire BEKETI.

A titre de droit comparé, le Conseil d’Etat français, dans l’arrêt l’Etang, expressément reconnu au Conseil supérieur de la Magistrature statuant en matière disciplinaire, un caractère juridictionnel en ces termes : « considérant qu’il ressort des prescriptions constitutionnelles et législatives qui fixent la nature des pouvoirs attribués au conseil supérieur de la magistrature à l’égard des magistrats du siège, comme d’ailleurs de celles qui déterminent sa composition et ses règles de procédure, que ce conseil a un caractère juridictionnel lorsqu’il statue comme conseil de discipline(…) »

En somme, le Conseil Supérieur de la Magistrature statuant en matière disciplinaire est une juridiction conformément aux critères dégagés par l’arrêt Bayo.

II- L’obligation de sursis à statuer et de saisine de la Cour constitutionnelle en cas d’une exception d’inconstitutionnalité

L’exception d’inconstitutionnalité est un contrôle a posteriori de la conformité des dispositions infra-constitutionnelles. Ce contrôle s’inscrit dans la logique de la supériorité de la constitution dans la pyramide des normes.

Le contrôle de constitutionnalité tel qu’organisé au Togo est caractérisé essentiellement par la dévolution exclusive du pouvoir de contrôle à une juridiction unique en l’occurrence la Cour constitutionnelle et la possibilité d’un contrôle a priori de la constitutionnalité des lois sur saisine de certaines autorités politiques nommément désignées.

A côté de ce contrôle a priori et in abstracto, la Constitution prévoit un contrôle de constitutionnalité in concreto, notamment au cours d’un litige, qui peut être exercé après l’entrée en vigueur d’une loi donc un contrôle a posteriori. Ce mode de contrôle de constitutionnalité est celui prévu à l’article 104 alinéa 8 de la Constitution dispose : « Au cours d’une instance judiciaire, toute personne physique ou morale peut, in limine litis, devant les cours et tribunaux, soulever l’exception d’inconstitutionnalité d’une loi. Dans ce cas, la juridiction sursoit à statuer et saisit la Cour constitutionnelle. ».

Cet article donne le droit à toute personne physique ou morale de soulever in limine litis une exception d’inconstitutionnalité au cours d’une instance judiciaire devant les cours et tribunaux. La constitution l’a voulu comme un rempart contre la violation des droits qu’elle garantit aux citoyens.

Le Conseil Supérieur de la Magistrature semblait n’admettre dans sa décision, la possibilité de soulever une exception d’inconstitutionnalité que devant les juridictions de l’ordre judiciaire. Mais la définition de l’exception de constitutionnalité par la Cour constitutionnelle togolaise permet d’affirmer que cette exception peut être soulevée devant toutes les juridictions

La Cour constitutionnelle admet la possibilité de soulever une exception d’inconstitutionnalité devant toute juridiction ce qui inclut également les juridictions de l’ordre administratif.

Le Conseil Supérieur de la Magistrature siégeant en matière disciplinaire étant une juridiction, toute personne poursuivie devant le Conseil a la possibilité, le droit d'invoquer avant tout débat au fond, « qu'une disposition légale est non conforme à la Constitution » et d’obliger le Conseil à saisir la Cour constitutionnelle.

L’exception de constitutionnalité est une demande en justice qui obéit à la dichotomie de la forme et du fond à l’instar de toute demande en justice. Ainsi avant qu’il ne soit discuté du bien ou mal fondé de l’exception d’inconstitutionnalité, il faudrait que soit préalablement examinée sa recevabilité.

Contrairement au droit français où il est permis à la juridiction devant laquelle est soulevée une question prioritaire de constitutionnalité, d’examiner la recevabilité de la demande à travers un examen de certains critères légalement fixés, au Togo, aucune disposition n’autorise la juridiction saisie du litige à apprécier la recevabilité ou non d’une exception d’inconstitutionnalité soulevée par devant elle. L’article 104 alinéa 8 in fine de la Constitution togolaise prescrit à la juridiction une obligation de sursoir à statuer et de saisir la Cour constitutionnelle. Cette obligation a été reprise à l’article 76 du règlement intérieur du 15 janvier 2020 de la Cour constitutionnelle : « Lorsqu’une partie à un litige soulève l’exception d’inconstitutionnalité devant une juridiction, celle-ci sursoit à statuer et saisit la Cour constitutionnelle. ». L’article 44 de la loi organique n°2019-023 du 26 décembre 2019 sur la Cour Constitutionnelle dispose également que : « Dans le cas de l’examen de l’exception d’inconstitutionnalité prévue à l’article 104 de la Constitution, la Cour constitutionnelle est saisie par la juridiction devant laquelle l’exception d’inconstitutionnalité a été soulevée. ».

Il apparait alors que seule la Cour constitutionnelle peut juger du bien-fondé de l’exception d’inconstitutionnalité après avoir elle-même examiné sa recevabilité.

Le Conseil Supérieur de la Magistrature siégeant en matière disciplinaire, en ayant jugé que l’article 104 alinéa 8 de la Constitution excluait la possibilité de soulever une exception d’inconstitutionnalité devant lui puis, ensuite, que cet article de la Constitution ne s’appliquait que devant les juridictions de l’ordre judiciaire, s’est permis de juger de la recevabilité de l’exception d’inconstitutionnalité soulevée par Monsieur BEKETI.

Il est tout de même paradoxal de voir le Conseil Supérieur de la Magistrature qui se réclame n’être qu’une simple « institution de la République siégeant en matière disciplinaire », s’arroger la compétence de statuer sur la recevabilité ou non d’une exception d’inconstitutionnalité d’une loi.

Le Conseil Supérieur de la Magistrature siégeant en matière disciplinaire, pour refuser à Monsieur BEKETI le droit de soulever une exception d’inconstitutionnalité devant lui, s’est même donné la compétence d’interpréter l’article 104 alinéa 8 empiétant ainsi que les prérogatives de la Cour constitutionnelle.

Comment une simple institution peut-elle interpréter les dispositions constitutionnelles en lieu et place de la Cour constitutionnelle ?

Conclusion :

L’audience devant le Conseil de la Magistrature siégeant en conseil de discipline dans l’affaire BEKETI s’est déroulée en présence d’un collège d’avocats et suivant les principes directeurs d’un procès. Il allait de soi donc que le comparant puisse dénier à cette instance disciplinaire la légalité de sa composition et ait souhaité voir la Cour constitutionnelle être saisie de la question. Celle-ci se révèle d’importance dans la mesure où le Président du Conseil de la Magistrature, selon un avis donné par la Cour constitutionnelle, devrait être le Président de la République. L’agenda du CSM se serait trouvé chamboulé si la Cour constitutionnelle venait à lire la loi dans le sens de Monsieur BEKETI.

Il restera d’ailleurs une autre question qui demanderait à être examinée au cas où la Cour constitutionnelle reconnaitrait au Président de la Cour Suprême du Togo le droit de présider le Conseil de Discipline : le pourrait-il réellement alors que Monsieur BEKETI, en tant que président d’un syndicat, a également formulé des observations sur le sursis à l’exécution des décisions judiciaires rendues en matière foncière décrété par ledit président de la Cour suprême du Togo. N’y aurait-il pas violation du principe de l’impartialité, le président se trouvant en conflit d’intérêt et ne peut pas être juge et partie à la fois ?

Tiburce MONNOU Théo BITHO

Avocat au Barreau du Togo Conseil-Enseignant-Chercheur des

Cabinet d’Avocats MonnattUniversités